İptal Edilen İdari İşlem Her Zararın Tazminini Kendiliğinden Sağlar mı?

İdarenin hukuka aykırı eylem ve işlemlerinden doğan zararların tazmini sorunu, idare hukukunun temel ve üzerinde en çok tartışılan konularından biridir. Özellikle idari işlemlerin yargısal denetimi sonucunda verilen iptal kararlarının, idarenin tazminat sorumluluğu üzerindeki etkisi önemli hukuki sorunlara yol açmaktadır. İdari işlemin iptali sonucunda ortaya çıkan zararların tazmin edilip edilemeyeceği, her zarar türü bakımından iptal kararının otomatik olarak tazminat hakkı verip vermeyeceği, gerek öğretide gerekse yargı içtihatlarında üzerinde durulan ve uygulamada da sıklıkla karşılaşılan bir meseledir. Bu çalışmada, iptal edilen bir idari işlemin her türlü zararın tazmini sonucunu kendiliğinden sağlayıp sağlamayacağı, Türk hukuk mevzuatı, Danıştay ve yerel mahkeme kararları ışığında detaylı şekilde ele alınacaktır.
İdari işlemler, yönetimin kamu yararı doğrultusunda hareket ederken hukuka uygun davranmak zorunda olduğu işlemlerdir. Bununla birlikte, çeşitli nedenlerle bazı idari işlemler hukuka aykırı şekilde tesis edilebilmekte; bu işlemler ilgililerin haklarını ihlal edebilmekte ve maddi ya da manevi zararlara yol açabilmektedir. İdari işlemin iptali, işlemin hukuk âleminden çıkarılması ve işlemden önceki hukuki durumun geri getirilmesini hedefler. Ancak, işlemin iptali her zaman bu hedeflenen etkiyi yaratmayabilir ve mağdurun uğradığı zararların tazmini bakımından tek başına yeterli olmayabilir. Bir başka ifadeyle, işlemin iptali ile zararlar kendiliğinden ortadan kalkacak veya tazmin edilmiş sayılacak mıdır? Yoksa tazminat için ayrıca başka şartlar aranmakta mıdır?
İdari işlemlerin iptali ile tazminat talepleri arasında sıkı bir ilişki bulunsa da, bu iki hukuki kurum tamamen birbirinden bağımsız değildir. Zira işlemin iptali esas itibarıyla, söz konusu işlemin hukuka aykırılığını saptar ve işlemi geçmişe etkili olarak ortadan kaldırır. Ancak bu durum, işlemin tesisinden iptaline kadar geçen sürede ortaya çıkan zararların otomatik olarak karşılanacağı anlamına gelmemektedir. Çünkü idarenin tazmin sorumluluğu, birçok açıdan özel ve kendine özgü unsurlar barındırır.
İdari işlemlerin iptal edilmesinden doğan tazminat talepleri bakımından öncelikle Türk mevzuatında ilgili yasal düzenlemeler göz önünde bulundurulmalıdır. Temel dayanak, Anayasa’nın 125. maddesinin son fıkrasıdır. Söz konusu hükümde, “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır. İdare, kendi eylem ve işlemlerinden doğan zararı ödemekle yükümlüdür.” denilmektedir. Bu anayasal düzenleme, idarenin sorumluluğu yönünden genel bir ilke getirmekle birlikte, tazmin sorumluluğunun koşullarını da belirler niteliktedir. Ayrıca, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 28. maddesi gereğince, “Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare ve vergi mahkemelerinin iptal veya düzeltme kararı üzerine idarece işlem tesis edilmesi veya eylemde bulunulması gerektiği takdirde, idare bu işlemi gecikmeksizin yapmakla yükümlüdür.” Bu hüküm, iptal kararlarına uyulmasını gerektirirken, doğmuş zararın tazmininden açıkça bahsetmez.
Ayrıca, 2577 sayılı Kanunun 12. maddesinde idari işlemlerden dolayı menfaatleri ihlal edilen kişilerin tam yargı davası açabileceği belirtilmiştir. Tam yargı davası, idari eylem ya da işlem nedeniyle uğranılan zararların tazmini için açılan bir dava türüdür ve zarar gören kişi bakımından işlem iptal edilmiş olsa dahi, zararın tazminine karar verilebilmesi için bazı koşulların oluşması gerekmektedir.
İptal Kararı ve Tazminat İlişkisi
İdari işlemden doğan zararın tazmini bakımından öncelikle işlemin hukuka aykırılığı şarttır. İdare mahkemeleri nezdinde açılan iptal davası sonucunda verilen iptal kararları, işlemin hukuka aykırı olduğunun en önemli delilidir. Ancak, zarar gören kişinin talebi üzerine idari işlemin iptaline karar verilmiş olması, zararın varlığını ve tazminat gerekliliğini tek başına ispatlamaz. Çünkü tazminat sorumluluğu, yalnızca işlem nedeniyle zarar doğmuş olması ve işlemin hukuka aykırı bulunması ile değil, aynı zamanda zarar ile işlem arasında uygun illiyet bağının bulunmasıyla mümkündür. Başka bir deyişle, iptal edilen işlem sonucu doğan her zarar, otomatik olarak tazmin edilmeyecektir.
Bu noktada Danıştay’ın ve yerel mahkemelerin yerleşik içtihatları önem taşımaktadır. Danıştay’ın birçok kararında vurgulandığı üzere, bir idari işlemin yargı kararıyla iptali, işlemin baştan itibaren hukuka aykırı olduğu ve hukuki sonuç doğurmasının mümkün olmadığı anlamına gelir. Ancak, tazminat davalarında, meydana gelen zarar ile iptal edilen işlem arasındaki nedensellik bağının somut olarak ortaya konması, zararın da gerçek ve kesin olması gereklidir.
Danıştay 10. Dairesi’nin 14.10.2002 tarih ve E.2000/4498, K.2002/3972 sayılı kararında; “Bir idari işlemin mahkeme kararıyla iptal edilmiş olması, o işlem nedeniyle uğranılan her zararın tazminini kendiliğinden gerektirmez.” denilerek, iptal kararlarının tek başına tazminata hükmedilmesi için yeterli olmadığı açıkça belirtilmiştir.
İlave olarak, zarar kavramının değerlendirilmesinde, zarar görenin de işlemin iptaline sebebiyet verecek bir kusurunun olup olmadığı; uğradığı zararların ne ölçüde doğrudan idari işlemden kaynaklandığı; başka hukuki nedenlerin zarara yol açıp açmadığı detaylı biçimde incelenmelidir. Zira idarenin sorumluluğu bir “kusur” sorumluluğu olabileceği gibi, bazı durumlarda “kusursuz (objektif) sorumluluk” esasına göre de şekillenebilir. Burada önemli olan husus, işlemin iptalinin objektif önkoşul oluşturduğu, ancak zarar ve illiyet bağının ayrıca inceleneceğidir.
Zararın Varlığı ve Ölçüsü
Tazminat taleplerinin kabul edilebilmesi için idari işlemin iptalinin ötesinde, gerçek bir zararın varlığı gerekir. Maddi zarar; kişinin malvarlığında meydana gelen eksilmedir. Manevi zarar ise, kişinin duyduğu elem, ıstırap, itibar kaybı gibi unsurları kapsar ve parasal olarak ölçülmesi güçtür.
İptal edilen işlem nedeniyle uğranılan zararın gerçek, güncel ve kesin olması gerekir. Varsayımsal, muhtemel ya da spekülatif zararlar tazmin edilmez. Ayrıca zarar kalemine dahil edilen unsurların, münhasıran iptal edilen işlem nedeniyle gerçekleştiği de gösterilmelidir. Örneğin, haksız yere disiplin cezası verilerek işten çıkarılan bir memurun işine iade edilmesiyle beraber, bu dönemde alamadığı ücretlerin ve diğer özlük haklarının tazmini istenebilir. Fakat, söz konusu zararın idari işlem dışında başka nedenlerden de kaynaklanıp kaynaklanmadığının araştırılması gerekir.
Bunun yanı sıra, zarar ile idari işlem arasında uygun illiyet bağı bulunmalıdır. Eğer kişi, işlemden kaynaklanan zararın artmasına veya doğmasına kendi kusuruyla neden olmuşsa, indirim ya da tazminatın tamamen reddi gündeme gelebilir.
Tazminat Davasında Kusur ve İlliyet Bağı
İdarenin tazmin sorumluluğu çoğunlukla “kusur sorumluluğu” esasına dayanır. Yani, idarenin hukuka aykırı işlemiyle kişiye zarar vermiş olması ve zarar ile işlem arasında uygun sebep-sonuç ilişkisinin bulunması gerekir. Bunun dışında, bazı durumlarda idarenin “kusursuz sorumluluğu” da (hizmet kusuru, tehlike sorumluluğu veya sosyal risk ilkesi) uygulanabilir.
Danıştay 8. Dairesi’nin 02.03.2005 tarih ve E.2004/6033, K.2005/2127 sayılı kararında; “İdari işlemin iptali, tazminata hükmedilmesi için yeterli olmayıp, işlemin hukuka aykırı olması, bu nedenle başvuranın zarar görmüş olması ve zarar ile işlem arasında uygun sebep-sonuç ilişkisinin bulunduğunun saptanması gerekmektedir” denilmek suretiyle, bu kriterler bir kez daha teyit edilmiştir. Bu husus, idari işlemin iptaliyle birlikte otomatik olarak tazminat kararı verilemeyeceğini, her olayda tüm unsurların ayrıca araştırılması gerektiğini gösterir.
Tazminatın Türü ve Kapsamı
İptal edilen işlemin yol açtığı zararların tazmini, idarenin eski hale getirme (restitüsyon) yükümlülüğünü de gündeme getirmektedir. İptal kararlarının sonuçları genellikle işlemin tesisinden önceki hukuksal duruma dönülmesini gerektirir. Ancak bu, somut olayın özelinde makul bir şekilde fiilen mümkün ve adil olmalıdır.
Maddi zararların tazmini, doğrudan idari işlemden dolayı malvarlığında meydana gelen eksilmenin karşılanmasını ifade eder. Bu, örneğin disiplin cezası ile işten çıkarılan memurun işine iadesiyle birlikte kaybettiği ücretlerin, sosyal hakların ödenmesi biçiminde olabilir. Manevi zararların ise yalnızca faiz ile değil, ayrıca yıpranmaya karşılık bir miktar paranın ödenmesi yoluyla tazmini söz konusu olur.
Bunun yanında, zarar görenin zararın artmasına veya doğmasına bizzat sebebiyet vermiş olması halinde, idarenin sorumluluğu indirilebilir veya tamamen kaldırılabilir. Ayrıca, zarar ile idari işlem arasındaki illiyet bağının ortadan kalkmasını gerektirecek üçüncü kişilerin müdahaleleri de varsa, bu durum da tazminatın kapsamını daraltabilir.
İptal Kararı ve Tazminat Davasının Birlikte Açılması
Uygulamada bazen iptal davası ile birlikte tazminat davası da aynı dilekçede bir arada açılmaktadır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 12. maddesine göre, ilgililer hem iptal hem de tazmin taleplerini aynı dava dilekçesinde ileri sürebilirler. Fakat bu durumda mahkemeler birçok kez, iptal talebine dair nihai karar verilmeden tazminat taleplerini, işlemden kaynaklanan zararların varlığını ve miktarını belirlemenin mümkün olmadığını değerlendirerek ayırma eğilimindedir. Bunun nedeni, iptal edilmemiş bir işlemin tazminata esas teşkil etmesi için gerekli koşulların oluşup oluşmadığına baştan karar verilememesidir. Bu nedenle, öncelikle iptal kararı verilmekte, ardından tazmin talebi bakımından ayrıca değerlendirme yapılmaktadır.
Bu kapsamda, Danıştay 5. Dairesi’nin 16.01.2006 tarih E.2004/5606, K.2006/107 sayılı kararında; “Aynı davada hem iptal hem de tazminat isteminde bulunulması halinde, öncelikle iptal istemini incelemek gerekmekte olup, işlemin iptali halinde zararın varlığı ve tazmini için gerekli araştırmanın ayrıca yapılması gerekmektedir.” denilerek, uygulamanın esasları açıklanmıştır.
Aynı şekilde Anayasa Mahkemesi de bireysel başvuru kararlarında, iptal edilen idari işlemden kaynaklanan zararların mutlak olarak tazminini değil, zararın niteliği, kapsamı ve tazmin sorumluluğunun şartlarının ayrıca ortaya konmasını istemektedir.
İptal Sonrası Zararın Telafisi ve Tazmin Sorumluluğunun Doğması
Uygulamada, iptal edilen işlemin varlığı bazı zararların idare tarafından doğrudan giderilebilmesini sağlar. Örneğin, sınavda haksız yere başarısız sayılan bir adayın idari işlemin iptali üzerine tekrar değerlendirilmesi ve sınavı kazanmış sayılması mümkündür. Benzer şekilde, haksız disiplin cezası alan memurun eski görevine iadesi sağlanabilir.
Bununla birlikte, bu gibi hallerde işlem iptaliyle zararın tamamı ortadan kalkmış olabilir. Ancak, işlemin iptaline rağmen idarenin zarar görenin uğradığı maddi kaybı (örneğin ücret kaybı) telafi etmemesi veya zarar görenin bazı haklarından işlem dolayısıyla kesin olarak mahrum kalmış olması halinde ise, tamamen veya kısmen tazmin yükümlülüğü gündeme gelir. Özellikle süreli ve geri alınamayacak zararlar ile telafisi imkânsız hak kayıpları bakımından iptal kararı tazminat sorumluluğunu ortadan kaldırmaz. Nitekim, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 15.02.2012 tarih, E.2011/2359, K.2012/497 sayılı kararında; “idari işlemin iptal edilmesi ile birlikte, işlemin yol açtığı tüm zararların kendiliğinden ortadan kaldırıldığı söylenemez, zararın niteliğine göre idarenin ayrıca tazmin sorumluluğu doğabilir” sonucuna varılmıştır.
Ayrıca, iptal edilen işlemin kamuoyu nezdinde kişiyi küçük düşürücü, itibarsızlaştırıcı etkileri olmuş ve bu durum manevi zarara yol açmışsa, salt iptal kararıyla giderimi mümkün olmayan bu zararlar bakımından da tazmin yükümlülüğü vardır.
Sonuç
Yukarıda yapılan açıklamalar, Türk hukukunda iptal edilen bir idari işlemin her zararın tazminini kendiliğinden sağlamadığını net biçimde ortaya koymaktadır. Her ne kadar iptal kararı, işlemin hukuka aykırılığının ve yapılan işlemin hukuk dünyasında sonuç doğuramayacağının en önemli göstergesi olsa da, tazminat sorumluluğu ayrı ve tamamlayıcı bir hukuki mekanizma olarak işlemektedir. Zira, uğranılan zararın gerçek, güncel ve kesin olması, zarar ile işlem arasında uygun illiyet bağının bulunması ve zararın başka bir nedenden kaynaklanmaması gerekmektedir. Ayrıca, zararın giderilebilmesi için idarenin kusurlu olup olmaması ve mevcut durumda zararın tamamen ortadan kalkıp kalkmadığı da dikkate alınmalıdır.
Anayasa’dan ve mevzuattan kaynaklanan idarenin tazmin sorumluluğu, bir işlemin iptal edilmesiyle birlikte işlemin ortaya çıkardığı her türlü zararın otomatikman tazmin edilmesini zorunlu kılmaz. Her somut olayda, tazminata konu zararların ve bunlarla iptal edilen işlem arasındaki ilişki ayrıntılı olarak ortaya konmalı, tazmin koşullarının gerçekten mevcut olup olmadığı mahkemeler tarafından değerlendirilmeli ve ancak bu değerlendirme sonucunda tazmin hükmüne varılmalıdır.
Sonuç olarak, iptal edilen bir idari işlem her zararın tazminini kendiliğinden sağlamaz. Şayet iptal kararına rağmen ortadan kalkmayan ya da telafisi mümkün olmayan zararlar mevcut ise, zararın niteliği, kapsamı ve işlemle illiyet bağı somut olay özelinde ispat edildiği müddetçe tazminat sorumluluğu doğacaktır. Bu nedenle, idari işlemin iptaline karar verilmiş olması, doğrudan tazmin kararı alınması için yeterli olmayacak; zarar, illiyet bağı ve diğer unsurlar hukuka uygunluk içinde ayrıca değerlendirilerek tazminata hükmedilecektir.

UYARI : Bu sitede yer alan yazılar yalnızca genel bilgilendirme amacıyla hazırlanmıştır. Buradaki bilgiler herhangi bir hukuki görüş veya tavsiye niteliği taşımamaktadır. Okuyucuların kendi araştırma yükümlülükleri bulunmaktadır. Site ve yazarlar bu içeriklerin kullanımı nedeniyle doğabilecek sonuçlardan sorumluluk taşımaz.