İdarenin Düzenleme Yetkisi Kanunla Çatıştığında Hangi Kurallar Uygulanır?

Modern hukuk devletinin en temel unsurlarından biri, yürütme organının toplum düzenini sağlamak amacıyla idari düzenleme yetkisine sahip olmasıdır. Toplum yaşamının giderek karmaşık hale gelmesi, idarenin sadece bireysel işlem ve eylemlerle yetinmesini imkânsız kılmış, genel, soyut ve geleceğe yönelik düzenleyici işlemler yapma zorunluluğunu ortaya çıkarmıştır. Ancak, idarenin düzenleme yetkisi anayasa ve kanunlarla çerçevelenmiş, keyfiliğe karşı sıkı bir denetim mekanizması kurulmuştur. Bu çerçevede, idarenin düzenleyici işlemleri ile kanun arasında bir çatışma ortaya çıktığında uygulanacak normun tespiti, Türk idare hukukunun temel tartışma alanlarından birini oluşturur. Bu makalede, idarenin düzenleme yetkisinin kapsamı ve sınırları ele alınacak; idarenin düzenleyici işlemleri kanun ile çatıştığında uygulanacak hukuki kurallar Türk mevzuatı ve yüksek yargı kararları ışığında sistematik olarak incelenecektir.
İdari düzenleme yetkisi, idareye asli fonksiyonunu icra edebilmesi için tanınan, genellikle kanunlarda öngörülen çerçevede ve kamu yararı doğrultusunda kullanılan bir yetkidir. Bu yetki, tüzük, yönetmelik, genelge ve tebliğ gibi düzenleyici işlem tesis etme biçiminde kullanılır. Anayasa’nın 124. maddesi ile “Başbakan, bakanlar ve kamu tüzelkişileri, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere yönetmelikler çıkarabilirler.” hükmüne yer verilmiştir. Görüldüğü üzere idarenin düzenleme yetkisi tamamen “kanunların uygulanması amacıyla” kullanılabilir; yani idare kendiliğinden bir düzenleme alanı tesis edemez, yalnızca kanunun verdiği yetkiyle ve kanunun sınırları içinde bu işlemleri yapabilir.
Uygulamada idarenin düzenleyici işlemlerinin kanunlarla çatışabildiği görülmektedir. Zira idarenin uygulama boyutunda kanunun üstünde veya ona aykırı içerikte düzenleme yapması, özgürlüklerin kısıtlanması ve hukuk devleti ilkesinin zedelenmesi gibi sonuçlar doğurabilir. Böyle bir çatışma halinde ortaya çıkan temel soru şudur: Bu durumda hangi hüküm uygulanacaktır? Öncelikle belirtmek gerekir ki, idarenin düzenleyici işlemlerine uygulamada anayasadan kaynaklanan “kanunilik ilkesi” damgasını vurur; bu ilke, idarenin bütün düzenleyici işlemlerinin dayanağını kanundan almak ve ona uygun olmak zorunda olduğunu ifade eder.
Başka bir ifadeyle, idarenin tüzük, yönetmelik, tebliğ ve genelgeleri, daima kanuna uygun olmak ve kanuna aykırı olmamak zorundadır. Türk hukukunda normlar hiyerarşisi gereği alt normlar, üst normlara aykırı olamayacağından, idarenin düzenleyici işlemleri ile kanun arasında bir çatışma meydana geldiğinde öncelikle kanun hükümleri uygulanır; idari düzenleyici işlem ise uygulanmaz. Bu ilke, hukuk güvenliği ve hukuk devleti anlayışının bir gereğidir.
Düzenleyici İşlemler ile Kanunların İlişkisi
Düzenleyici işlemler bakımından Anayasa ve kanunlarımızca getirilen temel ilke, “kanuna uygunluk” ilkesidir. Yasama organı tarafından yapılan kanun ile idare tarafından çıkarılan tüzük, yönetmelik ve diğer genel düzenleyici işlemler arasında hiyerarşik bir ilişki vardır. Bu hiyerarşi, Anayasa’nın 11. maddesinde ifadesini bulan “kanunların anayasaya aykırı olamayacağı” gibi, alt düzenleyici işlemlerin kanuna aykırı olamayacakları anlamına gelir.
İdari düzenleme yetkisinin dayanağını ve sınırını oluşturan başlıca ilkeler şunlardır:
1. Kanunilik İlkesi:
İdari düzenlemeler, mutlaka bir kanuna dayanmalı; kanundan yetki almayan ve kanundan normatif güç türetmeyen düzenleyici işlem gerçekleştirilemez. İdareye düzenleme yetkisi tanıyan her hüküm, yetkinin kapsamını açıkça ortaya koymalı ve yetki kapsamı aşılmamalıdır.
2. Kanuna Uygunluk İlkesi:
İdari düzenleme yetkisi kullanılarak çıkarılan bir düzenleyici işlem, hiçbir şekilde kanuna aykırı veya kanunu tekrar eden bir nitelikte olamaz. Kanuna uygunluk, yalnızca şekli anlamda değil, aynı zamanda maddi anlamda da aranır; yani konu bakımından idarenin yetki ve sınırları aşılmamalı, kanunun öngördüğü çerçeve dışına çıkılmamalıdır.
3. Normlar Hiyerarşisi:
Türkiye’de normlar hiyerarşisi Anayasa’nın en temel ilkelerindendir. Anayasa’nın üzerinde hiçbir norm olamayacağı, kanunların anayasaya; tüzük, yönetmelik ve diğer idari düzenleyici işlemlerin ise kanuna aykırı olamayacağı kabul edilir. Dolayısıyla, tüzük ve yönetmelik gibi işlemlerle, kanunda düzenlenmemiş yeni bir hak ve yükümlülük ortaya konulamaz. Kanun ile düzenleyici işlemin çatışması halinde daima kanun hükmü uygulanır.
Danıştay ve Anayasa Mahkemesi Kararları
Türk idare hukukunda yüksek yargı organlarının içtihatları, normlar hiyerarşisinin uygulanmasında belirleyici rol üstlenmiştir. Danıştay düzenleyici işlemlerin yargısal denetimini yaparken, öncelikli olarak söz konusu işlemin kanuna ve Anayasa’ya uygunluğunu incelemektedir.
Bir kısım kararlarda, “Düzenleyici idari işlemler, ancak konusunun kanuna aykırı olması halinde yargı yolu ile iptal edilebilir. Düzenleyici işlemlerin iptalinde esası teşkil eden ana unsur, işlemin dayanağının ve konusunun kanuna uygun olup olmamasıdır.” değerlendirmesine yer vermiştir.
Yine diğer başka bir kararda ise, “Yönetmelik hükümleri, dayanağını teşkil eden Kanun hükümlerine aykırı olamaz, kanunda düzenlenmeyen bir hakkı sınırlandıramaz veya genişletemez.” denilerek bu ilkenin altı çizilmiştir.
Bu yüksek yargı kararları, idarenin düzenleyici işlemlerinin yalnızca kanuna uygunluk çerçevesinde geçerlilik taşıyacağını ve kanuna aykırı düzenleyici işlemlerin uygulanmasının mümkün olmadığını ortaya koymaktadır.
Düzenleyici İşlem ile Kanun Çatışmasında Uygulanacak Kurallar
Düzenleyici işlemler ile kanun arasında çatışma meydana geldiğinde uygulanacak kuralları şu şekilde özetlemek mümkündür:
a) Kanunun Üstünlüğü İlkesi:
Türk hukukunda düzenleyici işlemler, her halde kanuna uygun olmak zorundadır. Kanuna aykırı düzenleyici işlemlerin geçerliliği yoktur. Bu tür işlemler idari yargı mercileri tarafından iptal edilir. Uygulamada ise, bir idari makam, bir konuda konuya ilişkin hem kanun hem de yönetmelik varsa ve arada bir uyumsuzluk bulunuyorsa daima kanun hükmü uygulanır; idari düzenleyici işlem göz ardı edilir.
b) İptal ve Uygulanamazlık:
Kanuna aykırı olarak çıkarılan bir idari düzenleyici işlem, yargıya taşınması halinde iptal edilir. Danıştay’da genellikle iptali istenir; Danıştay tarafından iptal edilen bir düzenleyici işlem ortadan kalkar ve ilgililer, idarelerin kanuna uygun işlem tesis etmesini zorunlu kılacak başvurularda bulunabilir. İdari makamlar da, yargı kararı olmasa dahi, kanuna aykırı bir düzenleyici işlemi uygulamaktan kaçınmalıdır. Yetkili makamlar tarafından, kanuna aykırılık tespiti halinde düzenleyici işlemin resen yürürlükten kaldırılması hukuk devleti gereğidir.
c) Yargıya Başvuru:
Düzenleyici işlemin kanuna aykırı olduğu iddiasıyla ilgililer idari yargıya başvurabilirler. Yönetmelik, tüzük ve diğer idari düzenleyici işlemler, konu itibariyle Danıştay’ın veya idare mahkemelerinin yargı denetimine tabidir. Yürütmenin düzenleyici işlemi, eğer kanuna aykırıysa bir bireysel işlemin dayanağı olarak dahi uygulanamaz; bu konuda yargı kararlarına bakıldığında, idarenin dayanağı kanuna aykırı düzenleyici işlemlerle tesis ettiği bireysel işlemlerin de iptal edilebildiği görülmektedir.
d) İdarenin Sorumluluğu:
İdare tarafından kanuna aykırı düzenleyici işlemle tesis edilen işlemler sonucunda zarar gören bireyler, söz konusu idari işlemin iptali yanında tazminat talebinde de bulunabilirler. Danıştay ve idare mahkemesi uygulamalarında, kanuna aykırı işlem nedeniyle idarenin “kusurlu” kabul edildiği ve maddi/manevi tazminata hükmedilebildiği görülmektedir.
e) Yetki ve Usulde Paralellik:
İdarenin düzenleyici işlemi, dayanağı olan kanunun öngördüğü şekilde ve yetkili makamlar tarafından usulüne uygun olarak çıkarılmamışsa veya kanunda öngörülenden farklı bir içerik taşıyorsa, usulüne aykırılık nedeniyle de hükümsüzlük söz konusu olur. Tüzük ve yönetmelik düzenlemelerinde usul ve şekil bakımından da kanuna uygunluk kesin bir gerekliliktir.
İdarenin düzenleme yetkisi, modern hukuk devletlerinde toplumsal gereksinimleri karşılamak ve idarenin işlevselliğini sağlamak için vazgeçilmezdir. Ancak bu yetki, anayasal ilkelere göre sıkı şekilde sınırlandırılmıştır. Kanunların uygulanmasını sağlamak üzere verilen bu yetki, hiçbir şekilde kanun koyucunun iradesiyle çatışma halinde kullanılamaz. İdarenin tüm düzenleyici işlemlerinin meşruiyeti, dayandığı kanuna uygun olması koşuluna bağlanmış; kanuna aykırılık halinde ilgili düzenleyici işlem hiç doğmamış gibi kabul edilmiştir.
Yargı kararlarıyla ve kanuni hükümlerle sabittir ki, idarenin düzenleyici işlemleri ile kanun hükümleri arasında bir çatışma meydana gelmişse, daima kanun hükümleri öncelikle uygulanacak, aykırı düzenleyici işlem ise geçersiz sayılacak ve yargısal denetimle iptal edilebilecektir. Bu ilke hem hukuk devleti anlayışının hem de idarenin hukuka bağlı faaliyet göstermesinin bir sonucudur. İdare, yetkisini ve takdir hakkını her zaman kanun koyucunun belirlediği sınırlar çerçevesinde kullanmak zorunda olup, aksi halde hiçbir düzenleyici işlemin uygulanması ve yürürlükte kalması mümkün değildir.
Neticede, idarenin düzenleme yetkisi ile yasama organının kanun koyma yetkisi arasında kesin bir hiyerarşi bulunmakta; idare, yalnızca kanunların uygulanmasını sağlamak ve onlara uygun işlem tesis etmekle yükümlü tutulmuştur. İdarenin kendi düzenleyici işleminin, kanunla çatışması halinde uygulanacak olan kural, tek ve açıktır: Kanuna aykırı idari düzenleyici işlem hükümsüz ve uygulanmazdır. Bu temel kural, hukuk güvenliği, birey hak ve özgürlüklerinin korunması ve hukuk devleti ilkesinin teminatı olarak varlığını sürdürmektedir.

UYARI : Bu sitede yer alan yazılar yalnızca genel bilgilendirme amacıyla hazırlanmıştır. Buradaki bilgiler herhangi bir hukuki görüş veya tavsiye niteliği taşımamaktadır. Okuyucuların kendi araştırma yükümlülükleri bulunmaktadır. Site ve yazarlar bu içeriklerin kullanımı nedeniyle doğabilecek sonuçlardan sorumluluk taşımaz.