İdarenin Düzenleyici İşlemleri Ne Zaman Bireysel İşleme Dönüşür?

İdare hukuku, kamu yönetiminin işleyişine dair ilkelerin yanı sıra, devlet organlarının hukuki işlemlerini ve bu işlemlerin bireyler üzerindeki etkilerini sistematik bir şekilde ele alır. Bu noktada idarenin mevzuat ile tanımlanmış görev ve yetkileri çerçevesinde kamu düzenini sağlama, kamu hizmetlerini yürütme ve kamu yararını koruma amacıyla yaptığı hukuki işlemler, doktrinde ve uygulamada önemli bir inceleme alanı teşkil etmektedir. İdarenin hukuki işlem türleri arasında en temelde “düzenleyici işlemler” (genel işlemler) ile “bireysel işlemler” (ferdi işlemler) yer alır. Bu iki işlem türü hem doğurdukları sonuçlar hem de muhatap oldukları kişiler bakımından farklılık arz eder.
Ancak uygulamada, düzenleyici işlemler ile bireysel işlemler arasındaki ayrımın mutlak olmadığı görülmektedir. Bazı hallerde düzenleyici nitelikteki genel işlemler, icrası ya da uygulanması sırasında somut bir kişi ya da olguya yönelerek bireysel işleme dönüşebilmektedir. Bu dönüşüm idare hukuku bakımından ciddi sonuçlar doğurmakta ve yargısal denetim ekosisteminin işleyişine doğrudan tesir etmektedir. İdare hukukunda genel ve özel işlemler arasındaki sınırların çizilmesi, idari işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ve idari yargının görev alanının belirlenmesinde anahtar öneme sahiptir.
Bu makalede, ilk etapta idarenin düzenleyici işlemler ile bireysel işlemler arasındaki temel ayrım açıklanacak, sonrasında düzenleyici işlemlerin hangi hallerde ve hangi şartlar altında bireysel işleme dönüştüğü mevzuat ve yargı içtihatları ışığında değerlendirilecektir. Nihayet konuya ilişkin yasal dayanaklar ve öğretideki yaklaşımlar doğrultusunda bir sonuca ulaşılacaktır.
Düzenleyici ve Bireysel İşlemler Arasındaki Ayırıcı Kriterler
Türk idare hukukunda işlemler, esas itibarıyla hitap ettikleri kişi kitlesi ve doğurdukları sonuçlar bakımından kategorize edilmektedir. Düzenleyici işlemler, genel, soyut ve objektif kurallar koyan; belirli bir kişiye değil, birden fazla kişiye ya da bir topluluğa hitap eden ve sürekli hüküm doğuran işlemlerdir. İdari işlemler hiyerarşisinde tüzükler, yönetmelikler, genelgeler ve tebliğler tipik düzenleyici işlemlere örnek olarak gösterilmektedir. Bu işlemler, düzenleme yetkisine sahip idari makamlarca, hukuk düzeninde açıklık getirmek, uygulamayı yönlendirmek ve kamu otoritesinin görev ve sorumluluklarını yerine getirmek amacıyla çıkarılır.
Buna karşılık, bireysel işlemler ise belirli bir kişi ya da kişilere, somut bir olaya, belirli bir konuya ilişkin olarak tesis edilen ve münferit sonuçlar doğuran idari işlemlerdir. Atama, izin, ruhsat verme, disiplin cezası uygulama veya kamu hizmetinden men gibi işlemler bireysel işlemler kapsamında yer almaktadır. Bireysel işlemler, muhatabı belli olan ve doğrudan bu kişiler aleyhine veya lehine etki doğuran hukuki işlemlerdir.
Düzenleyici işlemler ile bireysel işlemler arasındaki temel fark, uygulama alanları itibarıyla genellik ve soyutluk kriterine dayanmaktadır. Ancak düzenleyici işlemlerin uygulanması sırasında, soyut ve genel düzeyden çıkıp, somut bir olaya veya kişiye tatbik edilmesi ile bireysel işlem özelliğine bürünebileceği kabul edilmektedir.
Düzenleyici İşlemin Bireysel İşleme Dönüşmesi Halleri
Düzenleyici işlemin bireysel işleme dönüşmesi, idare hukukunda “uygulama işlemi” kavramı ile birlikte ele alınmaktadır. Düzenleyici işlemler sadece genel kurallar koymakla kalmaz, kimi hallerde bu kuralların uygulanması aşamasında münferit işlemler tesis edilmesine yol açar. Bu durumda, düzenleyici işlemin somut olaya tatbik edilmesiyle ortaya çıkan idari işlem, bireysel işlem olarak nitelendirilecektir.
Örneğin, üniversitede öğrencileri disiplin cezasının uygulanmasına ilişkin bir yönetmelik düzenleyici işlemdir. Ancak bu yönetmeliğe istinaden bir öğrenciye “bir yıl okuldan uzaklaştırma cezası” verilmesi, bireysel işleme dönüşmüş bir uygulamadır. Burada yönetmelik genel kuralları belirlerken, cezanın uygulanması somut ve belirli bir kişiye doğrudan etki doğrulayan bireysel bir işlem haline gelir.
Bir başka örnek ise, belediye tarafından yayımlanan imar yönetmeliğidir. Bu düzenleyici işlem, şehir genelinde bütün taşınmaz sahiplerine uygulanacak genel kuralları içerir. Ancak bu yönetmeliğe uygun olmayan bir yapının yıkılması ya da malikine ruhsat verilmemesi veya iptal edilmesi, düzenleyici işlemin belirli bir kişiye tatbik edilmesi ile bireysel işlem karakterini kazandığı bir vakıadır.
Danıştay’ın bu konudaki içtihatlarında, düzenleyici işlemlerin tek başına uygulanabilir olmadığı, hukuki sonuç doğurmasının ancak uygulama işlemiyle mümkün olabileceği belirtilmiştir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’nun 2002/24 E., 2002/473 K. sayılı kararında, “… bir düzenleyici işlemin hukuki sonuç doğurabilmesi için, o işlemin somut olaya tatbik edilmesi gerekmektedir. Düzenleyici işlem ancak uygulanması suretiyle kişilerin hukuki durumlarını etkileyecek bireysel işlemlerin tesis edilmesine imkan verir” denilmiştir.
Düzenleyici işlemin bireysel işleme dönüştüğü hallerde, idari yargı merciilerinin hangi işlemin dava konusu edilebileceği noktasındaki yaklaşımı da önem taşır. Esasen düzenleyici işlemlere karşı doğrudan dava açılamayacağı genel bir kural olarak benimsenmiş, kişinin hukuki alanını doğrudan etkileyen uygulama işlemlerine karşı dava yolunun açık olduğu kabul edilmiştir.
Bir düzenleyici işlemin bireysel işleme dönüşüp dönüşmediği, özellikle Anayasa Mahkemesi ile Danıştay’ın içtihadında ayrıntılı olarak ele alınmıştır. Danıştay’ın 1991/3346 E., 1992/1510 K. sayılı kararında, “…düzenleyici işlemler doğrudan uygulamaya geçirilmediği sürece, ilgililer aleyhine kesin ve yürütülmesi zorunlu sonuçlar doğurmaz ve bunlara karşı ayrı bir uygulama işlemi olmadıkça iptal davası açılamaz” şeklindeki tespit, bu husustaki genel yaklaşımı örneklemektedir.
Bu kapsamda, bir düzenleyici işlemin bireysel işleme dönüşmesinin temel şartı, düzenleyici işlemin somut bir olaya, belirli bir kişiye ya da topluluğa tatbik edilmek suretiyle, doğrudan onları etkiler hale gelmesidir. Bu durumda artık bireysel işlem hükümleri devreye girer ve işlemin muhatabı yapılan tasarrufu iptal davası ile yargı yoluna taşıyabilir.
Kanuni Dayanaklar ve Öğretideki Görüşler
Türk hukukunda idari işlemlerin niteliği ve dava edilebilirliği, başta 1982 Anayasası’nın 125. maddesi ile 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (İYUK) belirlenmiştir. Anayasa’nın 125. maddesi, “İdarenin her türlü işlem ve eylemlerine karşı yargı yolu açıktır” kuralını öngörmektedir. İYUK’un 2. maddesi ise idari işlemleri; idare tarafından kamu gücü kullanılarak tek yanlı tesis edilen ve hukuki sonuç doğuran işlemler şeklinde tanımlamıştır.
Bununla birlikte, İYUK’un 14. maddesinde idari işlemlerin kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelikte olması dava şartı olarak belirlenmiştir. Her ne kadar düzenleyici işlemler genel olarak kesin ve yürütülmesi zorunlu nitelik taşımıyor olsa da, bazı düzenleyici işlemler doğrudan uygulamaya geçirilerek bireysel işlemlerle aynı hukuki sonucu doğurabilmektedir.
Yargı kararlarında ve doktrinde, düzenleyici işlemlerin genellikle “uygulama işlemi” olmadan dava edilemeyeceği vurgulanmaktadır. Ancak bazı sistemlerde, düzenleyici işlemler doğrudan hak kaybı yaratıyor ve kişinin hukuki statüsünü olumsuz etkiliyorsa, haksızlığın giderilmesi amacıyla doğrudan iptal davasına konu olabilmektedir.
Türk hukuk sisteminde ise baskın görüş, düzenleyici işlemin ancak bir uygulama işlemiyle birlikte dava konusu edilebileceği yönündedir. Zira işlemin somut etkisinin doğması bu şekilde gerçekleşmektedir. Yargı mercileri tarafından aksi bir uygulama öngörüldüğünde, tüm hukuk düzeninin ve idare faaliyetlerinin sürekli dava tehdidi altında kalacağı ve idari faaliyetlerin aksayacağı belirtilmektedir.
Bir başka önemli kanuni dayanak ise 2577 sayılı Kanun’un “menfaat ihlali” şartıdır. Kanun, idari işlemlere karşı açılacak iptal davasında davacının “meşru bir menfaatinin ihlal edilmesini” aramaktadır. Düzenleyici işlemlerde ise genellikle doğrudan ve somut bir menfaat ihlali oluşmamaktadır. Ancak düzenleyici işlemin uygulanması ile bireysel menfaat ihlali belirgin hale gelir ve dava şartı tamamlanmış olur.
Bu noktada, örnek bir Danıştay kararı üzerinden düzenleyici işlemin bireysel işleme dönüşmesi şöyle ele alınmıştır: Danıştay 5. Dairesi’nin 2015/10534 E., 2017/12370 K. sayılı kararında, bir kamu personeline ilişkin ek ödeme hakkının yönetmelikle kaldırılması karşısında, “Kamu görevlisine yapılan ek ödemenin yürürlükten kaldırılması işlemi, düzenleyici işlem niteliğinde bir idari tasarruftur. Ancak bu işlemin kişinin maaş bordrosuna yansıtılması suretiyle hukuki sonuç doğması, bireysel işleme dönüşmesini sağlar. Bu nedenle, doğrudan düzenleyici işlemin değil, uygulama işleminin iptali istenebilir” tespitine yer verilmiştir.
Öğretide ise, idari işlemler ve dava edilebilirliği bakımından, düzenleyici işlemler hakkındaki kuralların bireyselleşme yoluyla somut kişi ve olaylara uygulanmasını, “bir işlemin bireyselleşmesi” olarak adlandıran görüşler ağırlıktadır. Buna göre, bir idari işlemin bireyselleşme ihtiyacının gerekçesi; hukuki koruma mekanizmasının, kişinin gerçek ve güncel menfaatinin zedelenmesi halinde devreye girmesidir. Bu nedenle de düzenleyici işlemlere karşı dava hakkı, somut ve kişisel menfaatin ihlaliyle birlikte doğmaktadır.
İdari Yargıda Düzenleyici İşlemin Dava Konusu Edilebilmesi
İdari yargı uygulamasında, düzenleyici işlemin ne zaman dava konusu edilebileceği sorusu, esasen düzenleyici işlemin bireysel işleme dönüşmesiyle yakından ilgilidir. Danıştay kararlarında genel kabul gören yaklaşım, düzenleyici işlemler ancak bunların uygulama işlemi ile kişilerin hukukî durumlarını etkilemesi halinde yargı denetimine konu olabileceğidir.
Bu kapsamda, örneğin belediye tarafından çıkarılan bir yönetmelik ile şehir içi asansörlerin bakım sorumluluğu bina yöneticilerine bırakılabilir. Yönetmeliğin kendisine karşı, bir bina yöneticisinin henüz bir uygulama işlemi veya ceza ile karşılaşmadan genel düzenleme hakkında iptal davası açması mümkün değildir. Ancak belediyenin bu yönetmeliğe atıf yaparak, bina yöneticisine bir para cezası vermesi veya bakım görevinin ihlali nedeniyle ruhsatının iptaline karar vermesi durumunda, artık somut ve bireysel bir işlem mevcuttur. Davacı, hukuki durumunu etkileyen bu bireysel işlemin iptalini talep edebilecektir.
Başka bir örnek ise, genel bir emniyet genelgesi iken polis memuruna bu genelgeye dayanarak görev değişikliği yapılmasıdır. Genelge düzenleyici işlem niteliği taşırken, görev değişikliği yapılması bireysel uygulama işlemi olup dava konusu edilebilecektir.
Ayrıca, idari işler bakımından “idarenin icrai işlemleri” açısından da benzer bir ayrım yapılır. İdare, düzenleyici işlemleriyle genel kuralları ortaya koymakta, bunları icra ederken bireysel işlemlerle somut kişileri veya olayları etkilemektedir. Bireysel işlemin oluşması anı ise, hukuki korumanın, bir başka ifadeyle yargısal denetimin devreye girme anıdır.
İdarenin düzenleyici işlemlerinin bireysel işleme dönüşmesi, idare hukuku bakımından hem teorik hem de pratik düzlemde büyük önem taşımaktadır. Düzenleyici işlemlerin içerdiği genel ve soyut kurallar, doğrudan kişilerin hak ve menfaatlerini ihlal edici nitelikte olmadıkça, uygulamada genellikle yargısal denetime tabi tutulmazlar. Ancak bu işlemler somut bireysel olaya uygulanıp, belirli kişinin hukukî durumunu etkilediği an, bireysel işlem özelliği kazanır ve yargı denetimine tabi olur.
Gerek mevzuat gerekse yargı içtihatları ışığında, düzenleyici işlemin bireysel işleme dönüşebilmesi için, somut bir kişiye veya olaya uygulanmış olması ve bu uygulamanın doğrudan hukuki sonuç doğurması gerekmektedir. Bu geçiş anı, davanın ehliyet ve menfaat koşullarının da gerçekleştiği, dolayısıyla idari yargının koruyucu işlevinin başladığı zamandır.
Son olarak, hukuki güvenlik ve idari istikrar ilkeleri dikkate alındığında, düzenleyici işlemlere karşı ancak bireysel uygulama işlemleri ile birlikte dava yolunun açılması; idare faaliyetlerinde sürekliliğin sağlanması, gereksiz dava yükünün önlenmesi ve gerçek hak kayıplarının telafisi bakımından Türk idare hukuku sisteminin yerleşmiş ve isabetli bir yaklaşımıdır. Bu nedenle de düzenleyici işlemler bireysel işleme dönüştüğü anda, ilgililer yargısal korumadan faydalanma imkanına sahip olmaktadır.

UYARI : Bu sitede yer alan yazılar yalnızca genel bilgilendirme amacıyla hazırlanmıştır. Buradaki bilgiler herhangi bir hukuki görüş veya tavsiye niteliği taşımamaktadır. Okuyucuların kendi araştırma yükümlülükleri bulunmaktadır. Site ve yazarlar bu içeriklerin kullanımı nedeniyle doğabilecek sonuçlardan sorumluluk taşımaz.