İdarenin Aynı Konuda Çelişkili İşlem Tesis Etmesi Tek Başına İptal Sebebi Sayılır mı?

İdare hukuku, bireylerin temel hak ve özgürlüklerinin; idarenin işlem ve eylemlerinin ise hukuka uygunluğunun teminat altına alındığı, kamu yararı ilkesinin ön planda olduğu bir hukuki disiplindir. İdari işlemlerin hukuka uygun olmasının sağlanabilmesi için belirli ilkelere riayet edilmesi gerekir. Bu ilkeler arasında hukuki güvenlik, eşitlik, belirlilik, idarenin bağlayıcılığı, objektiflik ve açıklık öne çıkan prensiplerdendir. Bununla birlikte, idarenin yetkilerini kullanırken istikrar ve tutarlılığı gözetmesi de gereklidir; çünkü idari kararların öngörülebilir ve güvenilir olması, kamu düzeni ve birey hakları bakımından büyük bir önem taşır.
İdarenin aynı hukuki ve fiili durumda yer alan kişiler veya olaylar hakkında birbirleriyle çelişen işlem tesis etmesi, sıklıkla karşılaşılan hukuki sorunlardan biridir. Özellikle idarenin takdir yetkisinin söz konusu olduğu durumlarda, aynı konuda farklı kararlar verilmesi veya idari işlemlerin öncekiyle açıkça çelişir şekilde oluşması, hukuki güvenlik ve yaraşma (eşitlik) ilkesini zedeleyebilmektedir.
Bu makalede, Türk Hukuku bağlamında idarenin aynı konuda çelişkili işlem tesis etmesinin salt bu yönüyle iptal sebebi oluşturup oluşturmayacağı, ilgili mevzuat hükümleri ve yüksek yargı kararları ışığında incelenmektedir. Değerlendirme kısmında, konuya ilişkin doktrindeki yaklaşımlar ve Anayasa Mahkemesi, Danıştay ve idare mahkemelerinin içtihatlarındaki uygulama örnekleri ele alınmakta; ardından ilgili kanuni düzenlemeler göz önünde bulundurularak, genel bir sonuca varılmaktadır.
İdari işlemlerin en temel niteliği hukuka uygun olmaları ve idareyi bağlamalarıdır. “İdare hukuka bağlıdır; yani işlemlerini hukuk kurallarına uygun olarak tesis etmek zorundadır.” (Anayasa md. 125, 2. fıkra). Bu temel ilke; idari işlemlerin, hem yetki, hem şekil, hem sebep, hem konu, hem de maksat bakımından hukuka uygunluğunu zorunlu kılar. Bu bakımdan, idarenin aynı hukuki ve fiili durumlarda çelişkili kararlar veya işlemler tesis etmesi, ilk bakışta bir hukuka aykırılık ve dolayısıyla iptal sebebi olarak görülse de, her somut olayda işlemin diğer tüm hukuka uygunluk unsurları bakımından ayrı ayrı değerlendirilmesi gerekir.
Çelişkili işlemin tanımı ve kapsamı: Çelişkili işlem, idarenin daha önce benzer durumlarda tesis ettiği bir işlemiyle açık bir şekilde çelişen, tutarsız yeni bir işlem yapması anlamına gelir. Burada esas alınan nokta, aynı hukuki ve fiili durumda olan kişiler veya olaylar arasında açık bir ayrımın veya farklı bir uygulamanın ortaya çıkmasıdır. Fakat idarenin farklı zamanlarda veya farklı kişilere ilişkin olarak tesis ettiği işlemler her durumda çelişkili işlem olarak nitelendirilemeyeceğinden, her somut olayda konu, taraf, zaman ve ilgi unsurlarının da karşılaştırılması gerekir.
Çelişkili işlemlerin hukuki etkileri bağlamında en çok tartışılan konular şunlardır:
1. Hukuk Devleti ve Hukuki Güvenlik İlkesi
2. Eşitlik İlkesi
3. Bağlı Yetki ve Takdir Yetkisi Ayrımı
4. İdari İşlemlerin İptali için Gerekli Olan Unsurlar
5. Yargısal Denetimin Kapsamı ve Ölçütleri
İdarenin aynı konuda çelişkili işlem tesis etmesi ile ilgili başvurular çoğunlukla, idare mahkemelerinde ilgili idari işlemin iptali talebiyle açılan davalarda karşımıza çıkmaktadır. Burada ön plana çıkan iptal sebebinin, salt çelişkili işlemin varlığı mı olduğu, yoksa bunun yanında başkaca hukuka aykırılık unsurlarının da bulunmasının gerekip gerekmediği tartışmalıdır.
Hukuki Devlet ve Hukuki Güvenlik İlkesi
Hukuki güvenlik ilkesi hukuk devletinin ayrılmaz bir unsurudur. Anayasa’nın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti’nin hukuk devleti olduğu ve buna bağlı olarak idarenin de hukuk kurallarına bağlı olması gerektiği düzenlenmiştir. Hukuki güvenlik, bireylerin haklarının korunabilmesi için idari işlemlerin önceden öngörülebilir ve belirli olmasını gerektirmektedir. Bu anlamda, idarenin aynı durumda olanlar arasında farklı uygulamalara gitmemesi; işlemlerinde istikrarlı, objektif ve tutarlı davranması beklenir. Çünkü aksi halde, bireylerin idareye ve onun kararlarına duyduğu güven sarsılır, idare keyfi işlem yapma tehlikesiyle karşı karşıya gelir.
Danıştay’ın çeşitli kararlarında da belirtildiği üzere; Hukuk Devleti ilkesinin doğal sonucu olarak, idare tarafından benzer nitelikteki olaylara benzer çözümler üretilmesi gereklidir. Özellikle istikrar ve öngörülebilirlik ilkeleri gereği, idare önceki kararlarının aksine işlem tesis edecekse, somut bir gerekçeye ve haklı nedene dayandırmak zorundadır. Ancak sadece daha önce benzer bir işlem tesis edilmiş olması, her durumda yeni işlemin iptalini gerektirmez; zira her olay kendine özgü koşullar barındırabilir ve idarenin takdir yetkisi bulunabilir.
Eşitlik İlkesi
Anayasa’nın 10. maddesinde düzenlenen eşitlik ilkesi, idarenin yetkilerini kullanırken keyfilikten uzak, adil ve objektif ölçütlere dayalı şekilde hareket etmesini zorunlu kılar. Aynı hukuki-konumda bulunan kişiler arasında ayrımcılık yapılması, idarenin temel bir hukuk prensibine aykırı davranmasına sebebiyet verir. Danıştay kararlarında bu ilke, işlemler arasında açık bir farklılık veya ayrım olmasının hukuki ve makul bir gerekçeye dayanmadığında, işlemin iptaline yol açabileceği şeklinde kabul edilmektedir.
Bununla birlikte, idarenin aynı konuda çelişkili işlem tesis etmesi, doğrudan eşitlik ilkesinin ihlali olarak görülmeyebilir. Çünkü işlemler arasında objektif ve makul farklılıklar mevcutsa veya yeni bir hukuki durum ortaya çıkmışsa, çelişki ilk bakışta eşitlik ihlali sayılamaz. O halde, mahkeme öncelikle işlemler arasındaki farklılıkları ve bu farklılıkların hukuken haklılaştırılıp haklılaştırılamayacağını incelemektedir.
Bağlı Yetki ve Takdir Yetkisi Ayrımı
İdari işlemlerin tesisinde idarenin bağlı yetkisi ile takdir yetkisi arasında önemli bir ayrım bulunmaktadır. Bağlı yetkinin söz konusu olduğu işlemlerde idarenin davranış biçimi, tamamen kanunla belirlenmiştir ve idare bu konuda herhangi bir serbestlik içinde değildir. Takdir yetkisi ise, idareye belli sınırlar dahilinde seçim hakkı tanır. Takdir yetkisi kullanıldığı durumlarda, idare aynı konuda farklı kararlar alabilir; çünkü her olayın koşulları ve kamu yararı gereklilikleri farklı olabilir.
Danıştay’ın yerleşik nitelikteki kararlarında, takdir yetkisinin sınırsız veya mutlak olmadığı, objektif esaslara göre kullanılması gerektiği; aksi halde takdir yetkisinin keyfi kullanılmış olacağı vurgulanmıştır. Takdir yetkisinin kötüye kullanıldığı, objektif ölçütlerin dışına çıkıldığı veya eşit durumda olanlara farklı uygulama yapıldığı ispatlandığında, bu durum iptal sebebi olabilir. Ancak salt farklılık veya çelişki varlığı, her zaman tek başına iptal sebebi doğurmaz.
İptal Sebebinin Varlığıyla İlgili Yargısal Yaklaşım
Danıştay ve idare mahkemelerinin kararlarında; idarenin aynı konuda çelişkili işlem tesis etmesinin tek başına iptal sebebi olup olamayacağına ilişkin çeşitli değerlendirmeler yer almaktadır. Esasen kanaat, çelişkili işlemlerin varlığının ancak ek hukuka aykırılık unsurlarının da bulunması halinde işlem iptalini gündeme getireceği yönündedir.
Danıştay 5. Dairesinin 07.06.2018, E.2018/1934, K.2018/5163 sayılı kararında “…idareler, konu ve kişiler yönünden benzer olan durumlarda farklı kararlar verebilirler. Ancak bu farklılık makul ve hukuken geçerli bir nedenden kaynaklanmalıdır. Hukuki ve fiili durum tamamen aynı olduğu halde birbiriyle çelişen uygulamaların tercih edilmesi, eşitlik ve hukuki güvenlik ilkesine aykırılık teşkil edebilir.” denilmekle birlikte, ayrıca işlemin açıkça keyfi olması ve objektif gerekçeden yoksun kalması şartına vurgu yapılmıştır.
Yine Danıştay 8. Dairesinin 15.01.2015, E.2013/4102, K.2015/91 sayılı kararında; “Her ne kadar idare, önceki işlemlerinden dönmekte veya farklı bir uygulama yapmakta serbestse de, bu kararının haklı bir gerekçeye ve somut olaya özgülenmiş temel farklara dayanması gerekir. Sadece öncekiyle farklı olan bir işlemin varlığı tek başına işlemi iptal ettirmez.” denilerek; iptal için makul, hukuken izah edilebilir bir aykırılığın tespiti zorunluluğu öngörülmüştür.
Dolayısıyla mahkemeler, salt çelişkili uygulama varlığında, işlemin başka bir hukuka aykırılık unsurunu taşımaması halinde iptal kararı vermemekte, işlemin eşitlik ve hukuki güvenlik ilkelerine uygunluk denetimini somut olayın özelliklerine göre yapmakta ve ayrıca objektif gerekçelerin varlığına bakmaktadırlar.
Kanuni Dayanaklar
Anayasa ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu başta olmak üzere, Türk idare hukukunun temel kaynaklarında konuya ilişkin bağlayıcı hükümler bulunmaktadır.
a) Anayasa
– **Madde 2**: “Türkiye Cumhuriyeti bir hukuk devletidir.” Bu ilke, hukuki güvenlik ve öngörülebilirlik ile keyfilikten uzak idari işlem tesisini gerektirir.
– **Madde 10**: “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir.” Burada eşitlik ilkesi idari işlemler için de bağlayıcıdır.
– **Madde 125**: “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır. Yargı yetkisi, idarenin her türlü eylem ve işlemlerinin hukuka uygunluğunun denetimiyle sınırlıdır.”
b) 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu
İdare mahkemelerinde açılan iptal davalarının amacı, idari işlemlerin hukuka uygun olup olmadığının denetlenmesidir. Kanunun 2. maddesinde iptal davası konusu idari işlemlerin “yetki, şekil, sebep, konu ve maksat” yönlerinden hukuka uygun olup olmadığının denetlendiği belirtilmiştir. Benzer şekilde, Danıştay’ın 5. Dairesinin 2018/1934 sayılı kararında dayanak gösterildiği üzere, iptal davalarında tek başına önceki işlemlerle çelişki yeterli değildir.
c) 2575 sayılı Danıştay Kanunu ve Danıştay Kararları
Danıştay Kanunu’nun 24. maddesinde, Danıştay’ın idari işlemlerin hukuka uygunluğunu denetleme yetkisi tanınmıştır. İdari işlemler arasındaki çelişkinin iptal sebebi oluşturup oluşturmayacağına ilişkin içtihatlar, bağlayıcı nitelikte mevzuat değilse de, genel hükümlerin uygulanışı bakımından rehberlik eden niteliktedir.
d) 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluşu ve Görevleri Hakkında Kanun
Bu düzenlemeler, idarenin sorumluluğu, işlem ve eylemlerinin sorumluluğa yol açacağı halleri ve mahkemelerin idari işlemler üzerindeki denetim yetkisini belirlemektedir. Dolayısıyla idarenin aynı konuda çelişkili işlem tesis edip etmediği, bu kanunların genel prensipleri çerçevesinde, kamu hizmetinin gereklerine ve mevzuatın emredici hükümlerine uygunluk kapsamında değerlendirilir.
e) Doktriner Görüşler
İdarenin aynı konuda çelişkili işlem tesisinin işlemi iptal edilebilmesi için başlı başına yeterli olmadığını savunan baskın görüş, işlemler arasında makul ve kabul edilebilir bir ayrımın olup olmadığının araştırılması gerekliliğine vurgu yapar. Günday, Şeref (İdare Hukuku, 2021), idarenin önceki işlemlerinden dönmesinin veya çelişkili işlem tesis etmesinin, kamu yararı ve hizmet gerekleri ile açıklanabildiği ölçüde hukuka uygun sayılması gerektiğini belirtmiştir. Ancak hiçbir makul sebep olmaksızın farklı bir işlem tesis edilirse, o takdirde eşitlik ve hakkaniyet ilkelerine aykırılıktan söz edilebilecektir.
Türk İdare Hukuku bakımından idarenin aynı konuda çelişkili işlem tesis etmesi salt bu sebeple işlemin iptalini gerektirmez. İptal sebebinin oluşabilmesi için, idarenin önceki işlemlerden ayrılmasını veya çelişkili davranmasını haklı kılacak bir hukuki veya fiili gerekçenin bulunmaması, işlemler arasındaki farklılığın objektif kriterlere dayanmaması ve keyfiyet unsuru taşıması gerekir.
İdare, kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak işlem tesis etmekte, takdir yetkisi bulunan durumlarda öncekiyle farklı karar verebilmekte serbesttir. Ancak bu farklılığın haklı, makul, objektif ve açıklanabilir gerekçelerle temellendirilmesi şarttır. Mahkemeler, iptal davası sırasında işlemler arasındaki çelişkinin tek başına bir iptal sebebi olup olmadığını değil; bunun altında yatan gerekçeleri, objektif unsurları ve eşitlik ilkesine aykırılık bulunup bulunmadığını değerlendirmekte; keyfilik ve hukuka aykırılık mevcutsa iptal kararı vermektedir.
Sonuç olarak, idarenin aynı konuda çelişkili işlem tesis etmesi, ancak başkaca hukuka aykırılık unsurları ile birleştiğinde ya da objektif bir gerekçeye dayanmaksızın yapıldığında, işlem iptaline sebebiyet verebilir. Dolayısıyla, salt çelişkili işlem varlığı işlemin doğrudan iptaline imkan sağlamadığı gibi, mahkemeler her somut olayda işlemin tüm koşullarını ve dayanaklarını ayrıntılı olarak incelemekte ve değerlendirme sonucuna göre karar vermektedir. İdarelerin tutarlı, istikrarlı, öngörülebilir ve kamu hizmetinin gerekliliklerine uygun hareket etmesi, idare hukuku sisteminin temel yapı taşlarından biri olarak hem idare hem de kişi hakları bakımından vazgeçilmezdir.

UYARI : Bu sitede yer alan yazılar yalnızca genel bilgilendirme amacıyla hazırlanmıştır. Buradaki bilgiler herhangi bir hukuki görüş veya tavsiye niteliği taşımamaktadır. Okuyucuların kendi araştırma yükümlülükleri bulunmaktadır. Site ve yazarlar bu içeriklerin kullanımı nedeniyle doğabilecek sonuçlardan sorumluluk taşımaz.